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治理雾霾,落实政策才是关键

[本文作者:] [发布时间2015-03-17] [浏览次数:1706]

雾霾治理:需要新思路,不能拍脑袋而行

                --治理雾霾,落实政策才是关键

  在中国的环境发展史上,2013年12月8日注定要留下一笔。这是一个创造空气污染纪录的日子:全国20个省份,104个城市均中“霾伏”,达到重度污染, 监测显示上海曾达到了602微克/立方米,共有13个省市创下了“历史纪录”。

  一场史无前例的雾霾覆盖了以华北、华东、四川盆地为主的一半国土,标志着中国进入了环境危机状态。这也就是被广泛热议的“十面霾伏”。据《新民周刊》2013年48期报道,持续的雾霾重度污染给民众的身体健康带来了实实在在的影响,长三角医疗机构的内科、呼吸科门诊患者普遍出现增长。上海市儿童医院,12月2日至5日的日均门急诊量达到5070人次,甚至超过今年暑期高峰的日均门急诊量,比去年同期增加了25.9%。

  在污染的十个来源中,按污染的重要性和贡献率排序,燃煤发电位于前列,其他九个分别是热力取暖、汽车尾气、工业废气排放、建筑扬尘、街道累积、海港轮船、秸秆焚烧、餐饮油烟、公路扬尘。

  中国目前煤炭消费量占世界一半,其排放在大气污染排放物中排在第一位。2000年2011年,京津冀鲁、长三角、珠三角三区的煤炭消费量由5.05亿吨增加到14.4亿吨,增长了近200%,占全国同期煤发电量的55%,火电发电量增长了301%。与此同时,煤的质量却急剧下降,一些高硫分、含砷、汞、铅高的煤进入了工业发电。燃煤还排放了雾霾中的主要毒素:汞、铅、砷化物、苯并芘。

  雾霾从何而来

  在中国每个行业其实都有各自的排放标准或者质量标准,绝大多数都有严格的法律和政策限制。但是,在废气、废水和废物的“三废”排放监管方面,最难监管的就是大气污染物的排放。在绝大多数情况下,一旦排放到大气中,就成了一笔糊涂账了。尽管环境科技监测有同位素示综技术,在科技上有追踪的可能,但是,在经济上和操作中是不可行的:代价昂贵、专业人员缺乏。

  主要污染源如热电厂等也都有减排设施,但是,一旦开启设备,企业要增加20%-40%的成本。在利益驱动下,即使被捉了、被罚了,在经济上也还是“合算的”。在线监测、设备运行记录跟踪也没能有效约束企业的偷排行为,国家环保部每年的检查审计都会发现国有企业和私有企业篡改运行记录的行为。

  这样,在法律执行不到位的情况下,大气污染物排放,从区域性的“大锅饭”发展成了全国性的“大锅饭”。

  过去各个部门搞过“环保世纪行”、“蓝天计划竞赛”等运动式、口号式的环保突击检查或者是临时性监管,有一时之效。但由于长效减排机制缺失,在企业组织的年度经济计划、利益驱动下,这种临时办法是不可持续的。

  2013年9月17日, 环境保护部、发展改革委等6部委联合出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,任务和目标都是明确的。但是,目前缺少一个把任务、目标、责任从省长、市长、环保局长、厂长到环保设施操作员都给以明确分立的责任运行方法。可以说,减排的责任既在省长,又在班组长,能链接二者的是常态机制。按照目前的法规,如果所有的减排设施都运行起来,京津冀鲁的空气将大为好转。

  其实,最大问题是缺乏理性决策的充分信息交流。在城市空气PM2.5污染物没有公开监测以前,各个地方普遍存在“蓝天造假,指鹿为马”的现象,不仅严重违背人民的感受,而且严重歪曲了空气污染的现实,严重影响决策,耽误了污染治理的时机。现代都市每一场大的雾霾,都会导致居民早死率升高——这些数据都可以在殡仪馆的统计数据里得到核实。中国研究者已经发表的有关英文论文不下50篇,但都被束之高阁,不为公众所知。揭示这些问题,或许会引发小小的震动,但对整体社会却是一个巨大的科普推动,是在最低程度上、最大范围内凝聚社会理性的基础事实。

  雾霾现象直接显示的是环境危机,背后是经济结构战略问题,再深挖下去,则既是法律保障问题,又是经济利益和社会责任平衡问题,也是法律和利益博弈问题。这些问题纠结在一起形成了一团乱麻,剥开内核,第一层是环保问题,再剥开一层,发现是政府统筹治理问题,继续剥开一层又发现本质是经济结构问题。倘若不断剥下去,还会发现有财政问题、利益博弈问题等等。

  在体制问题中,最核心的是条块分割,中央政府的环保部和地方政府的环保局分属不同的人、财、物来源,业务属于指导性的、监督性的,无法真正实现法律法规和政策执行。在整个涉及环保的利益四方博弈中,中央环保部门应该代表公众的环境利益一方,地方政府的经济部门、地方环保部门和排污企业为另一方。本来是2∶2的博弈,出现了1∶3的局面,中央政府环保部门必输无疑。

  目前进行的区域联动方式,目标和任务是明确的,但没有真正将环保的责任从省长,到市长、厂长和班组长进行细致划分,没有严格的运行机制和利益驱动机制,也没有对违规者配套的追究办法,因此很难真正破解区域大气污染物排放这个“大锅饭”。

对策:体制改革与减排联动责任制实施要点

  雾霾涉及的行业多,监督与反监督的博弈,经济发展和民生问题同时同地关联在一起,极为复杂,最根本的出路在于把复杂的问题简化在各个层面解决,设立可操作的方案,以市场为主要动力,以经济利益诱导,以法律保障、政府政策、监督机制为推动力,形成一个有效的运行机制和循环。核心是设立层间畅通的解决方案。

  环保部门设立环保大区和驻市代表,解决监督和政策执行断层问题。这个方面可以借鉴美国环保总署的经验,为了应对区域性挑战,美国环保总署不仅设立了10个大区域办公室和相关的实验室,而且在各个州的卫生环保部门设立项目代表,并有常驻人员。环保部目前的环保督查中心显然还没有将执行力深入到市级,特别是动态实时执行力断层问题十分突出。

  选择火电行业作为突破口,实施上网电价和排放当量实时、动态挂钩的联动责任制,分解到减排设施操作班组的考核与奖惩机制,让市场的力量推动企业减排进入法制轨道,实施要点如下:

  1.确定行业排放当量中值核定

  设立行业标准电价和排放当量中值挂钩。根据上年度的总体排放量除以发电总量,得到中值,作为衡量行业绿色和黄色的临界点,如以Q1代表氮氧化物、Q2代表二氧化硫、Q3代表烟尘,为简化文字,以下仅以氮氧化物单项为例:

  中值 Q1=NO总量/总发电量,目前燃煤火电估算为 0.55g/度, 即每1000度电平均排放550g。高于这个排放当量的实行黄色上网电价,低于此数目为绿色电价。电价分为动态连续的对应关系。

  2. 联动电价,确立利益诱导的市场淘汰机制

  将年度定价,改为动态联动的价格和月度结算的办法。目前火力发电也实行所谓的环保电价,具体做法是,环保部门对电厂的排污进行验收、评估,报发改委评定上网电价,执行一年。但这种办法根本没有杜绝企业拿到环保电价后进行偷排和篡改运行数据的行为。例如环保部的《关于2010年脱硫设施不正常运行电厂名单及处罚结果的公告》上明确指出,八家电厂二氧化硫排放均严重超标,脱硫设施的综合脱硫效率都没有超过 70%。

  3. 落实到减排设备操作员的责任制。

  环保部对火电重点行业的减排设施操作人员进行培训,实行上岗资格认证制度,对每个上岗工程师,依照《经济合同法》和《环保法》签订运行责任合同和奖励办法。

  目前中央政府准备了大量资金,省级政府表出了“壮士断腕”的决心,共同促进产业升级。但是,要杜绝“口号环保,减排空转”的现象,就必须建立能落实到每个烟囱的承包责任制,即设备操作员承包责任制,才能突破这个怪圈。

  4. 统一排放标准,市场化的价格机制决定优胜劣态和产业升级。

  目前,火电行业执行的是2012年环保部颁发的《火电厂大气污染物排放标准》,但重点地区火电厂燃煤锅炉的排放标准中,规定污染物排放最大限值烟尘、二氧化硫、氮氧化物和汞分别为20、50、100、0.03 毫克/立方米,与非重点区域的标准相差50%到200%不等。这个标准不合乎污染治理的实际,一个燃煤火电厂的烟囱可以影响半径1000公里的区域;在雾霾已经形成区域“大锅饭”的情况下,实施区别对待的标准,有违法律公正的原则。更有甚者,标准中将新建锅炉和现有锅炉的排放浓度进行区别对待,对减排操作极为不利。

  设立一批专业资格的环境审计与调查事务所,独立监督重大项目的污染物排放和设备运行,并将审计公报公告,接受公众监督。

  目前我国实行的审批制度流程是,项目设立(发改委)-环境评价(环保部门)-项目批复(发改委)-项目建设(企业)-项目验收(包括环保)-投入生产(企业);在这个流程中,是线性的、单向的、半封闭的,虽然环评法规要求社会参与,但实际情况往往出现三大弊端:一是前期企业以涉及商业机密为由,不公开核心资料,社会评价形同虚设;二是验收以后,环保设施是否正常运行,环保监督机构不能及时掌握,多是出现环境事故了,才发现问题;三是半封闭的运行,容易滋生腐败。

  另外,发达国家的环保发展历史证明,民间监督是治理环境必不可少的第三方力量。但是,我国很多地方乃至中央官员,视民间环保组织为异己力量、不安定因素。其实,环境利益涉及到每个人的生活质量,公众参与是再正常不过的一件事情。

  5. 排放当量和企业利益即时计算并图形显示。

  设立环境治理的市场机制,最重要的是和企业的利益直接挂起钩来,将经济效益和环境责任并轨运行。

  火电企业买主单一、产品出口和污染排放出口可控,计算排放当量和电价甚至可以和智能电网实现联合运行。目前实施的是在线浓度监测,并不能和企业的电价结合。应该将其转换为排放当量,用动态电价与企业管理、操作人员责任甚至技术进步都统合到一个市场化的利益机制上来。

  如果将目前各个行业内排污工厂的环保设施都开动起来,大气污染物的排放量会降低30%以上。 在所有的建议和各种方案中,如何设立良性运行机制,使除尘减排设施按照科学和法律运行起来,才是硬道理。

可行性分析

  一项政策的实施,只有任务和目标的分解,没有可以操作的机制,其效果注定是失败的;只有可以层次分明、互联互通的操作机制,其效果才是可以预期的。

  1、减排联动承包责任制,可以理顺层次责任,完善区域规划,促进能源战略的调整。目前,常见省长、市长直接插手企业污染物排放的例子,但是其长期效果并不好,区域规划、核定本区域的环境承载能力,制定符合本区域的政策和能源战略,才是这些省长、市长的本职工作。在长期行之有效的机制没有建立之前,直接插手到企业烟囱的管理是不得已的办法。

  2、 减排联动承包责任制是在法治轨道上,确立市场之手和政府之手相结合的雾霾治理之道。目前实行的污染物排放标准虽然将排放浓度区别开来了,但是没有实现排放当量和上网电价动态联动,使燃气发电的环保优势不能在经济效益上充分体现出来,企业发展战略转向动力、寻求清洁生产工艺、技术自我升级的动力都没有被激发出来。减排联动承包责任制一旦实施,经济利益的诱导和法律责任的促使形成市场的力量,就可以推动企业技术进步和绿色变革。

  目前,我国上网电价虽然采取了燃煤、燃油、燃气、垃圾焚烧、新能源区别对待办法,也和污染物浓度达标排放相挂钩,但是,这种结合是阶梯电价的结合、时间跨度以年度计算,人为的漏洞多,没有顾及污染排放时时刻刻都在进行这一根本现实。电价和减排联动的动态电价机制,和企业生产的实际是一致的,就堵住了原来政策的漏洞。

  3、排放当量中值评判的办法,既照顾到了经济现实,又设立了产业升级的起点。

  我国2012年开始实施的《火电厂大气污染物排放标准》,不仅区别对待了不同区域燃煤发电的污染物排放标准,而且区别了同一区域的不同燃料、不同锅炉的排放标准,差别极为悬殊。实实在在地说,照顾经济发展的地域差别和技术差别的心思是可以理解的,但是作为一个国家标准,这种照顾有“量体立法”之嫌,也仅仅是照顾到了表面情况。

  确立排放当量中值为奖惩计价基点的办法,既顾及到行业内部实际,又是技术进步的推动点。这个中值基点,并不是抽象的,是完全可以根据总发电量和总排放量计算的。这一点和35年前农村联产承包责任制的承包基数计算,有异曲同工之妙,可操作性是显而易见的。

  总之 ,目前国家实行的能源结构战略调整、法律法规建设、体制改革和区域联动目标规划,显示了国家治理雾霾和解决环境危机的决心。

  但减排措施要发生实效,必须设立一种机制,将战略规划、法律、政策、体制各个层面的目标层层分解,具体落实到每一个烟囱、每一个排污口,每一台治污设备及其操作员。而大气污染物减排联动承包责任制利用价格机制、排放当量中值、操作人员责任、第三方审计为关节点,按废气减排促产业升级的预定方向,在复杂的层次之间,建立一个市场化的交互作用,形成一个良性循环,就像立交桥的盘旋,把平面交接的利益冲突和掣肘化解开,要点就是:纵横监督、分层把守,赏罚到人,利益诱导。

  “三定”即:定行业排放当量中值,定责任,定审计。价格联动,可使利益即时兑现。

 

 

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